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23 de Outubro de 2021
2º Grau
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Tribunal de Justiça de Pernambuco TJ-PE - Direta de Inconstitucionalidade : ADI 0004100-91.2016.8.17.0000 PE

há 2 anos
Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
Órgão Especial
Publicação
13/06/2019
Julgamento
3 de Junho de 2019
Relator
José Fernandes de Lemos
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Ementa

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE GARANHUNS Nº 4.233/2016. GRATUIDADE DE TRANSPORTE COLETIVO PARA MAIORES DE 60 ANOS E PARA ACOMPANHANTES DE DEFICIENTES COM MAIS DE 60 ANOS. PROJETO DE LEI DO LEGISLATIVO. VÍCIO DE INICIATIVA. OFENSA À SEPARAÇÃO DOS PODERES E INTERFERÊNCIA INDEVIDA NA GESTÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO DE CONCESSÃO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL CONFIGURADA. ASPECTO MATERIAL. ENTENDIMENTO DO STF EM CONTROLE CONCENTRADO PELA APLICABILIDADE IMEDIATA DA NORMA INDEPENDENTEMENTE DA FONTE DE CUSTEIO.

1. Embora a norma impugnada, instituidora do benefício da gratuidade de transporte coletivo aos idosos, tenha sido aprovada sem a respectiva fonte de custeio para compensar o impacto financeiro suportado pelas empresas de transporte, deve-se respeitar o entendimento firmado pelo STF, em controle concentrado, pela constitucionalidade do art. 39 da Lei Federal nº 10.741/03 (Estatuto do Idoso), considerando-o reprodução do art. 230, § 2º da CF/88, com eficácia plena e de aplicabilidade imediata (ADI 3.768-4). Efeito vinculante e eficácia ex tunc;
2. Em situação de eventual prejuízo financeiro surgido com a ampliação da gratuidade, caberá às concessionárias buscarem individualmente o reequilíbrio através dos mecanismos legais para a revisão dos seus contratos e convênios com o ente público; 2. O § 3º do art. 39 do Estatuto do Idoso deixa a critério da legislação local dispor sobre as condições para exercício da gratuidade nos meios de transportes coletivos das pessoas compreendidas na faixa etária entre 60 (sessenta) e 65 (sessenta e cinco) anos;
3. Incorre em vício formal de inconstitucionalidade a norma municipal de iniciativa de membro do Poder Legislativo que institua gratuidade de transporte a idoso entre 60 (sessenta) e 65 (sessenta e cinco) anos, por ofensa ao Princípio da Separação dos Poderes e pela interferência indevida na gestão do contrato administrativo de concessão. Precedentes do STF (ARE 929591 AgR);
4. Ação julgada procedente para reconhecer a inconstitucionalidade formal diante do vício de iniciativa.

Acórdão

CORTE ESPECIAL AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 432436-5 Requerente: SINDICATO DAS EMPRESAS DE TRANSPORTES DE PASSAGEIROS NO ESTADO DE PERNAMBUCO - URBANA-PE Requerido: CÂMARA MUNICIPAL DE GARANHUNS Relator: Des. José Fernandes de Lemos EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE GARANHUNS Nº 4.233/2016. GRATUIDADE DE TRANSPORTE COLETIVO PARA MAIORES DE 60 ANOS E PARA ACOMPANHANTES DE DEFICIENTES COM MAIS DE 60 ANOS. PROJETO DE LEI DO LEGISLATIVO. VÍCIO DE INICIATIVA. OFENSA À SEPARAÇÃO DOS PODERES E INTERFERÊNCIA INDEVIDA NA GESTÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO DE CONCESSÃO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL CONFIGURADA. ASPECTO MATERIAL. ENTENDIMENTO DO STF EM CONTROLE CONCENTRADO PELA APLICABILIDADE IMEDIATA DA NORMA INDEPENDENTEMENTE DA FONTE DE CUSTEIO. 1. Embora a norma impugnada, instituidora do benefício da gratuidade de transporte coletivo aos idosos, tenha sido aprovada sem a respectiva fonte de custeio para compensar o impacto financeiro suportado pelas empresas de transporte, deve-se respeitar o entendimento firmado pelo STF, em controle concentrado, pela constitucionalidade do art. 39 da Lei Federal nº 10.741/03 (Estatuto do Idoso), considerando-o reprodução do art. 230, § 2º da CF/88, com eficácia plena e de aplicabilidade imediata (ADI 3.768-4). Efeito vinculante e eficácia ex tunc; 2. Em situação de eventual prejuízo financeiro surgido com a ampliação da gratuidade, caberá às concessionárias buscarem individualmente o reequilíbrio através dos mecanismos legais para a revisão dos seus contratos e convênios com o ente público; 2. O § 3º do art. 39 do Estatuto do Idoso deixa a critério da legislação local dispor sobre as condições para exercício da gratuidade nos meios de transportes coletivos das pessoas compreendidas na faixa etária entre 60 (sessenta) e 65 (sessenta e cinco) anos; 3. Incorre em vício formal de inconstitucionalidade a norma municipal de iniciativa de membro do Poder Legislativo que institua gratuidade de transporte a idoso entre 60 (sessenta) e 65 (sessenta e cinco) anos, por ofensa ao Princípio da Separação dos Poderes e pela interferência indevida na gestão do contrato administrativo de concessão. Precedentes do STF (ARE 929591 AgR); 4. Ação julgada procedente para reconhecer a inconstitucionalidade formal diante do vício de iniciativa. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, ACORDAM os Excelentíssimos Senhores Desembargadores que compõem a Egrégia Corte Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco, POR UNANIMIDADE, em declarar a inconstitucionalidade formal da Lei nº 4.233/2016 do Município de Garanhuns, com efeito a partir da decisão liminar de suspensão anteriormente concedida, na conformidade do incluso voto e demais peças que passam a integrar este julgado. Recife, Des. José Fernandes de Lemos Relator CORTE ESPECIAL AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 432436-5 Requerente: SINDICATO DAS EMPRESAS DE TRANSPORTES DE PASSAGEIROS NO ESTADO DE PERNAMBUCO - URBANA-PE Requerido: CÂMARA MUNICIPAL DE GARANHUNS Relator: Des. José Fernandes de Lemos RELATÓRIO O DES. JOSÉ FERNANDES DE LEMOS (Relator): Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, proposta pelo SINDICATO DAS EMPRESAS DE TRANSPORTES DE PASSAGEIROS NO ESTADO DE PERNAMBUCO - URBANA-PE, em face da Lei nº 4.233/2016 do Município de Garanhuns, por suposta ofensa ao art. 158, § 1º, da Constituição Estadual, e ao art. 47, inciso IV, da Lei Orgânica Municipal de Garanhuns, havendo pedido de concessão de medida cautelar para suspensão da execução da aludida norma local até o julgamento final da presente demanda. O diploma legal questionado (Lei 4.233/2016 de fl. 47) altera outra Lei municipal de Garanhuns de nº 3.943/2013 (fl. 48/49), para fazer constar, no que interessa, o seguinte regramento: Art. 1º "Aos maiores de sessenta anos ficam assegurados a gratuidade ao referido sistema de transporte coletivo, de forma escalonada e anual, com a apresentação da carteira de identidade ou carteira de livre acesso emitido pela AMSTT, da seguinte forma: I - no ano de 2016, a partir dos 64 (sessenta e quatro) anos; II - no ano de 2017, a partir dos 63 (sessenta e três) anos; III - no ano de 2018, a partir dos 62 (sessenta e dois) anos; IV - no ano de 2019, a partir dos 61 (sessenta e três) anos; V - no ano de 2020, a partir dos 60 (sessenta) anos;"Art. 2º"Fica garantido às pessoas com deficiência a partir de sessenta anos, de forma escalonada e anual, a carteira de livre acesso com direito a acompanhante, quando preenchidos os requisitos no art. 3º desta Lei, da seguinte forma: I - no ano de 2016, a partir dos 64 (sessenta e quatro) anos; II - no ano de 2017, a partir dos 63 (sessenta e três) anos; III - no ano de 2018, a partir dos 62 (sessenta e dois) anos; IV - no ano de 2019, a partir dos 61 (sessenta e três) anos; V - no ano de 2020, a partir dos 60 (sessenta) anos;""Art. 3º A presente Lei entrará em vigor na data da sua publicação."Para o sindicato autor, a inconstitucionalidade seria (i) de ordem formal, por vício de iniciativa, em razão do projeto de lei ter sido proposto por vereador e não pelo prefeito, em suposta afronta ao art. 47, inciso IV, da Lei Orgânica Municipal de Garanhuns; e (ii) de ordem material, por ofensa ao art. 158, § 1º, da Constituição Estadual, que exigiria a necessidade de previsão da respectiva fonte de custeio para eventual concessão de benefícios como o que consta da lei municipal em evidência. Os dispositivos supostamente violados prescrevem o que se segue: Lei Orgânica Municipal - LOM: "Art. 47. Compete privativamente ao Prefeito a iniciativa dos projetos de Lei que disponha sobre: (...) IV - organização administrativa, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração."Constituição do Estado de Pernambuco:"Art. 158 - A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. § 1º - Nenhuma prestação de benefício ou serviço de seguridade poderá ser criada, majorada ou estendida sem a correspondente fonte de custeio total."Ao final, o sindicato autor requer, em sede liminar,"a concessão de medida cautelar para suspender, com eficácia erga omnes, vinculante e ex tunc, a execução da Lei Municipal nº 4.233/2016 de Garanhuns", até o julgamento da presente ação. No mérito, requer a procedência do pedido para que se declare, com efeito erga omnes, vinculante e ex tunc, a inconstitucionalidade total da referida Lei, ou, sucessivamente, que se declare a inconstitucionalidade de qualquer interpretação do mesmo diploma legal que permita a sua eventual eficácia sem a concomitante adoção, por parte do Poder Concedente, da medida de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão/permissão de serviço público de transporte coletivo de passageiros de Garanhuns. A Medida Cautelar foi apreciada e deferida pela maioria dos membros desta C. Corte Especial, no sentido de suspender, com efeito ex nunc e até posterior deliberação. A Procuradoria Municipal de Garanhuns defende a constitucionalidade e legalidade da norma impugnada. Em primeiro lugar, por decorrência do Estatuto do Idoso (art. 39, § 3º da Lei Federal nº 10.741/031), com supedâneo no art. 230, § 2º 2 da Constituição Federal, que reconhece como direito fundamental o acesso gratuito a transportes coletivos urbanos. Por fim, discorre acerca da ausência de comprovação do desequilíbrio financeiro alegado pelo autor. Ausência de resposta da Câmara de Vereadores de Garanhuns certificada à fl. 124. Manifestação ministerial às fls. 127/131, pela declaração de inconstitucionalidade decorrente do vício de iniciativa e considerando a ausência da respectiva fonte de custeio. É o relatório. Recife, Des. José Fernandes de Lemos Relator CORTE ESPECIAL AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 432436-5 Requerente: SINDICATO DAS EMPRESAS DE TRANSPORTES DE PASSAGEIROS NO ESTADO DE PERNAMBUCO - URBANA-PE Requerido: CÂMARA MUNICIPAL DE GARANHUNS Relator: Des. José Fernandes de Lemos VOTO O DES. JOSÉ FERNANDES DE LEMOS (Relator): Como relatado, o diploma legal questionado (Lei 4.233/2016 de fl. 47) altera outra Lei municipal de Garanhuns de nº 3.943/2013 (fl. 48/49), para fazer constar, no que interessa, o seguinte regramento: Art. 1º "Aos maiores de sessenta anos ficam assegurados a gratuidade ao referido sistema de transporte coletivo, de forma escalonada e anual, com a apresentação da carteira de identidade ou carteira de livre acesso emitido pela AMSTT, da seguinte forma: I - no ano de 2016, a partir dos 64 (sessenta e quatro) anos; II - no ano de 2017, a partir dos 63 (sessenta e três) anos; III - no ano de 2018, a partir dos 62 (sessenta e dois) anos; IV - no ano de 2019, a partir dos 61 (sessenta e três) anos; V - no ano de 2020, a partir dos 60 (sessenta) anos;"Art. 2º"Fica garantido às pessoas com deficiência a partir de sessenta anos, de forma escalonada e anual, a carteira de livre acesso com direito a acompanhante, quando preenchidos os requisitos no art. 3º desta Lei, da seguinte forma: I - no ano de 2016, a partir dos 64 (sessenta e quatro) anos; II - no ano de 2017, a partir dos 63 (sessenta e três) anos; III - no ano de 2018, a partir dos 62 (sessenta e dois) anos; IV - no ano de 2019, a partir dos 61 (sessenta e três) anos; V - no ano de 2020, a partir dos 60 (sessenta) anos;""Art. 3º A presente Lei entrará em vigor na data da sua publicação." Assim, do que se depreende dos autos, evidenciam-se duas questões constitucionais a serem enfrentadas. A Primeira, de ordem formal, por vício de iniciativa, em razão do projeto de lei ter sido proposto por vereador e não pelo prefeito, em suposta afronta ao art. 47, inciso IV, da Lei Orgânica Municipal de Garanhuns. A segunda questão, de ordem material, por ofensa ao art. 158, § 1º, da Constituição Estadual, que exigiria a necessidade de previsão da respectiva fonte de custeio para eventual concessão de benefícios como o que consta da lei municipal em evidência. Iniciando a análise pelo aspecto formal, verifico que, de fato, a inconstitucionalidade da norma impugnada. Isso porque o diploma em referência, originado de projeto de iniciativa do poder legislativo, acaba por incidir em matéria sujeita à reserva de administração, por ser atinente aos contratos administrativos celebrados com as concessionárias de serviço de transporte coletivo urbano municipal (art. 30, inc. V, da Constituição Federal). Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal, em mais de uma ocasião, declarou a inconstitucionalidade de leis de iniciativa do poder legislativo que previam determinado benefício tarifário no acesso a serviço público concedido. Nestes casos, a Corte entendeu haver interferência indevida na gestão do contrato administrativo de concessão, matéria esta reservada ao Poder Executivo, restando evidenciada ofensa ao princípio da separação dos poderes. Nesse sentido: Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 4.166/05 do Município de Cascavel/PR. Lei de iniciativa parlamentar que concede gratuidade no transporte coletivo urbano às pessoas maiores de 60 anos. Equilíbrio econômico-financeiro dos contratos. Reserva de Administração. Separação de Poderes. Violação. Precedentes. Recurso extraordinário parcialmente provido. 1. O Supremo Tribunal Federal tem declarado a inconstitucionalidade de leis de iniciativa do poder legislativo que preveem determinado benefício tarifário no acesso a serviço público concedido, tendo em vista a interferência indevida na gestão do contrato administrativo de concessão, matéria reservada ao Poder Executivo, estando evidenciada a ofensa ao princípio da separação dos poderes. 2. Não obstante o nobre escopo da referida norma de estender aos idosos entre 60 (sessenta) e 65 (sessenta e cinco) anos, independentemente do horário, a gratuidade nos transportes coletivos urbanos esteja prevista no art. 230, § 2º, da Constituição Federal, o diploma em referência, originado de projeto de iniciativa do poder legislativo, acaba por incidir em matéria sujeita à reserva de administração, por ser atinente aos contratos administrativos celebrados com as concessionárias de serviço de transporte coletivo urbano municipal (art. 30, inciso V, da Constituição Federal). 3. Agravo regimental não provido. (ARE 929591 AgR, Relator (a): Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 06/10/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-247 DIVULG 26-10-2017 PUBLIC 27-10-2017) Assim, concluo pela inconstitucionalidade formal da norma impugnada. Por derradeiro, no que se refere à ausência da fonte de custeio (aspecto material), nesse ponto o STF já reconheceu a constitucionalidade do art. 39 da Lei Federal nº 10.741/03, tratando-se de norma constitucional de eficácia plena e aplicabilidade imediata. Nessa esteira, ao fundamentar a ADI 3.768/DF, a Ministra Cármen Lúcia afastou a necessidade de fonte de custeio para tornar válida a norma garantidora. Observem-se alguns trechos do voto da Ministra Relatora: A despeito de estarem dispostas no Título VIII da Constituição República, que trata da Ordem Social, as disposições relativas à seguridade social (saúde, previdência e assistência social), previstas no Capítulo II, não se confundem com aquelas afeitas aos idosos, situadas no Capítulo VI, sendo correto, por isso mesmo, afirmar que as normas constitucionais atinentes à seguridade social (art. 194 e 204) não são aplicáveis à específica disciplina do direito dos idosos (art. 230). De se concluir que, além de as concessionárias e permissionárias terem a obrigação de cumprir as cláusulas estipuladas para a prestação dos serviços de transporte, devem respeitar a Constituição da República. Como membros da sociedade, são elas titulares do dever de contribuir, efetiva e diretamente, para que as pessoas idosas em específico, tenham assegurado o seu direito à gratuidade dos transportes coletivos urbanos por força do princípio da unidade do sistema jurídico republicano. Dessa forma, com o posicionamento firmado pela Egrégia Corte em controle concentrado de constitucionalidade, mister se faz o respeito ao seu entendimento, diante do efeito vinculante e eficácia erga omnes, nos termos do art. 102, § 2º da CF/883 - e especificamente aos idosos maiores de 65 anos, conforme delimitação de idade definida na própria CF/88. Ademais, em situação de eventual prejuízo financeiro surgido com a ampliação da gratuidade, caberá às concessionárias buscarem individualmente o reequilíbrio através dos mecanismos legais para a revisão dos seus contratos e convênios com o ente público. Por fim, considerando que o § 3º do art. 39 do estatuto do idoso deixa a critério da legislação local dispor sobre as condições para exercício da gratuidade nos meios de transportes coletivos das pessoas compreendidas na faixa etária entre 60 (sessenta) e 65 (sessenta e cinco) anos - e que no caso dos autos evidenciou-se o vício formal de iniciativa da norma municipal questionada - concluo pela procedência do pedido para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 4.233/2016 do Município de Garanhuns, com efeito a partir da decisão liminar de suspensão anteriormente concedida. É como voto. 1 Lei 10.741/03, Art. 39: Aos maiores de 65 (sessenta e cinco) anos fica assegurada a gratuidade dos transportes coletivos públicos urbanos e semi-urbanos, exceto nos serviços seletivos e especiais, quando prestados paralelamente aos serviços regulares. (...) § 3o No caso das pessoas compreendidas na faixa etária entre 60 (sessenta) e 65 (sessenta e cinco) anos, ficará a critério da legislação local dispor sobre as condições para exercício da gratuidade nos meios de transporte previstos no caput deste artigo. 2 CF/88, Art. 230: A família, a sociedade e o Estado têm o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida. (...) § 2º Aos maiores de sessenta e cinco anos é garantida a gratuidade dos transportes coletivos urbanos. 3 CF/88, Art. 102: Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: (...) § 2º: As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal. ?? ?? ?? ?? PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE PERNAMBUCO Gabinete Desembargador José Fernandes de Lemos 2 @
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