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7 de Abril de 2020
2º Grau

Tribunal de Justiça de Pernambuco TJ-PE - Apelação Cível : AC 0000277-67.2009.8.17.0740 PE

há 2 meses
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Órgão Julgador
4ª Câmara de Direito Público
Publicação
12/02/2020
Julgamento
29 de Janeiro de 2020
Relator
Josué Antônio Fonseca de Sena

Ementa

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL FUNDADA EM DÍVIDA ATIVA, CUJA INSCRIÇÃO SE DEU MEDIANTE TÍTULO EXECUTIVO ORIGINÁRIO DE DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS, AO ANALISAR AS CONTAS DO PREFEITO DE IPUBI. CARÁTER MERAMENTE OPINATIVO. A COMPETÊNCIA PARA JULGAR AS CONTAS DO CHEFE DO EXECUTIVO É DA CÂMARA LEGISLATIVA (ART. 31, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE PERNAMBUCO), SENDO O TRIBUNAL DE CONTAS ÓRGÃO AUXILIAR, NOS TERMOS DO ART. 71, I, DA CRFB, SEGUIDO PELO ART. 30, I, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE PERNAMBUCO. PRESUNÇÃO DE EXEQUIBILIDADE DA DÍVIDA ATIVA AFASTADA. NULIDADE DA EXECUÇÃO FISCAL. JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE PERNAMBUCO. APELO PROVIDO. INVERSÃO DO ÔNUS SUCUMBENCIAL. DECISÃO UNÂNIME.

Acórdão

Poder Judiciário TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE PERNAMBUCO Gabinete do Desembargador Josué Antônio Fonseca de Sena 4ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO 4ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO APELAÇÃO CÍVEL Nº 0474889-6 APELANTE: VALDEMAR VICENTE DE SOUZA APELADO: MUNICÍPIO DE IPUBI RELATOR: DES. JOSUÉ ANTÔNIO FONSECA DE SENA VOTO Sentença tornada pública na vigência do CPC/73. O cerne recursal é acerca da eficácia executiva do título oriundo de decisão do Tribunal de Contas ao analisar as contas apresentadas pelo Prefeito, especialmente quando a Câmara Municipal de Vereadores as aprova. O art. 71 da Constituição Federal, em seus incisos I e II, prevê: Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; (...) Por sua vez, o art. 31, incisos I e II, da Constituição do Estado de Pernambuco, em atenção ao art. 75 da CRFB, o qual determina que as normas constitucionais que formam o modelo de organização do Tribunal de Contas da União são de observância compulsória pelas constituições dos estados, preceitua: Art. 30. O controle externo, a cargo da Assembleia Legislativa, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado, ao qual compete: I - a apreciação das contas prestadas anualmente pelo Governador, mediante parecer prévio a ser elaborado em sessenta dias a contar do seu recebimento; II - o julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, inclusive das fundações e sociedades instituídas ou mantidas pelo Poder Público Estadual, e das contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outras irregularidades de que resulte prejuízo à Fazenda; (...) Em análise ao caso dos autos, observa-se que o inciso I dos dispositivos acima transcritos é o que se aplica ao caso em tela, por analogia, tendo em vista que, no âmbito municipal, é o Prefeito o Chefe do Executivo. Logo, diferente dos outros cargos de administração, cujos agentes são ordenadores de despesas e podem ser penalizados diretamente pelo Tribunal de Contas, no presente caso, este órgão funciona apenas como auxiliar da Casa Legislativa. Nesse toar, ao apreciar as contas apresentadas pelo Prefeito, de natureza técnica-política, a competência do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco restringe-se à emissão de parecer prévio, sem conteúdo deliberativo, sendo ele órgão auxiliar. Com efeito, a competência para julgar é da Câmara Municipal dos Vereadores, nos termos do art. 14, X, da Constituição do Estado, em consonância ao art. 49, IX, da Constituição Federal, aqui aplicados em analogia ao Chefe do Executivo do Município. Outrossim, o art. 31 da Constituição Federal corrobora o entendimento acima esposado, senão vejamos: Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. § 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver. § 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal. § 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei. § 4º É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais. (...) Ora, aqui não se trata de contas de gestão; as contas apresentadas pelo Prefeito têm também natureza política, ele não é mero ordenador de despesas, sendo a competência para julgamento do Poder Legislativo, que é órgão constituído por representantes democraticamente eleitos, que devem averiguar a adequação orçamentária e a destinação em prol dos interesses da sua população. Assim, a decisão do Tribunal de Contas, no caso dos autos, era simplesmente opinativa, não podendo ter cunho decisório hábil a aplicar multas em desfavor do Prefeito, especialmente ante a aprovação das contas pela Casa Legislativa (fl. 16). Inclusive, o Supremo Tribunal Federal já se manifestou pelo tema: Repercussão Geral. Recurso extraordinário representativo da controvérsia. Competência da Câmara Municipal para julgamento das contas anuais de prefeito. 2. Parecer técnico emitido pelo Tribunal de Contas. Natureza jurídica opinativa. 3. Cabe exclusivamente ao Poder Legislativo o julgamento das contas anuais do chefe do Poder Executivo municipal. 4. Julgamento ficto das contas por decurso de prazo. Impossibilidade. 5. Aprovação das contas pela Câmara Municipal. Afastamento apenas da inelegibilidade do prefeito. Possibilidade de responsabilização na via civil, criminal ou administrativa. 6. Recurso extraordinário não provido. (RE 729744, Relator (a): Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 10/08/2016, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-186 DIVULG 22-08-2017 PUBLIC 23-08-2017). (grifos nossos). Em consonância com STF, é o entendimento deste Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco: EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. PRELIMINARES DE AUSÊNCIA DE COMUNICAÇÃO DO AGRAVO DE INSTRUMENTO E RETENÇÃO ILÍCITA DOS AUTOS REJEITADAS. MÉRITO. PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. PARECER PRÉVIO DO TRIBUNAL DE CONTAS. EFICÁCIA SUJEITA AO CRIVO PARLAMENTAR. COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL PARA O JULGAMENTO DAS CONTAS DE GOVERNO E DE GESTÃO. AGRAVO DE INSTRUMENTO PROVIDO, PARA APLICAR O EFEITO EXPANSIVO E EXTINGUIR A EXECUÇÃO DE ORIGEM. DECISÃO UNANIME. 1. Preliminares de ausência de comunicação do agravo de instrumento e retenção ilícita dos autos rejeitadas, visto que, conforme documento de ID nº 3618003, o agravante comprovou a informação sobre a interposição do agravo de instrumento ao juízo de origem, como também não restou demonstrado qualquer prejuízo para a apresentação de defesa por parte do agravado. 2. o Município de Abreu e Lima/PE ajuizou, perante o douto Juízo da 2ª Vara da Comarca de Abreu e Lima/PE, a Execução Fiscal de nº 0000436-19.2011.8.17.0100, considerando a certidão de débito do TCE/PE nº 670/10. 3. Segundo consta na inicial, o débito seria oriundo do Processo do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco nº 0900413-0, relativo à Prestação de Contas do Município de Abreu e Lima/PE, do exercício de 2002, quando o agravante exercia o cargo de Prefeito Municipal, onde o Colendo TCE teria julgado irregulares as referidas contas, com imputação do débito. 4. No âmbito das competências institucionais do Tribunal de Contas, o Supremo tem reconhecido a clara distinção entre (I) a competência para apreciar e emitir parecer prévio sobre as contas prestadas anualmente pelo Chefe do Poder Executivo, especificada no art. 71, inciso I, CF/88; e (II) a competência para julgar as contas dos demais administradores e responsáveis, entre eles, os dos órgãos dos poderes Legislativo e Judiciário, definida no art. 71, inciso II, CF/88. 5. Por maioria de votos, o Plenário decidiu, no RE 848.826, que é exclusivamente da Câmara Municipal a competência para julgar as contas de governo e as contas de gestão dos prefeitos, cabendo ao Tribunal de Contas auxiliar o Poder Legislativo municipal, emitindo parecer prévio e opinativo, que somente poderá ser derrubado por decisão de 2/3 dos vereadores. 6. Cabe exclusivamente ao Poder Legislativo o julgamento das contas anuais do Chefe do Executivo, não se podendo conferir natureza jurídica de decisão, com efeitos imediatos, ao parecer emitido pelo Tribunal de Contas que opina pela desaprovação das contas de prefeito até manifestação expressa da Câmara Municipal. 7. O ordenamento jurídico pátrio não admite o julgamento ficto de contas, por decurso de prazo, sob pena de, assim se entendendo, permitir-se à Câmara Municipal delegar ao Tribunal de Contas, que é órgão auxiliar, competência constitucional que lhe é própria, além de se criar sanção ao decurso de prazo, inexistente na Constituição. 8. Assim, a aprovação ou rejeição das contas é ato que se inicia na apreciação, pelo Tribunal de Contas, da exatidão da execução orçamentária do município e se conclui com sua aprovação por um terço ou rejeição por dois terços dos membros da Câmara Legislativa, observados os princípios do contraditório e da ampla defesa. 9. No caso dos autos, o Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco analisou a Prestação de Contas da Prefeitura Municipal de Abreu e Lima, referente ao exercício de 2002, e emitiu parecer prévio pela rejeição das contas do ex-prefeito. 10. Nessa hipótese, a natureza da manifestação do Tribunal de Contas é apenas opinativa, devendo necessariamente se submeter ao julgamento do Poder Legislativo para efeitos de exequibilidade. 11. Ressalte-se ainda, que conforme documento de ID nº 6592363, a Câmara Municipal de Abreu e Lima, através do Decreto Legislativo nº 001, de 02 de agosto de 2018, aprovou à unanimidade de votos as contas do Executivo Municipal relativas ao exercício de 2002, rejeitando o Parecer o TCE/PE. 12. A execução fiscal fora interposta em 2011, sem decisão da Câmara dos Vereadores rejeitando ou aprovando as contas relativas ao exercício de 2002. 13. Portanto, considerando que os títulos executivos judiciais ou extrajudiciais devem sempre expressar uma obrigação certa, liquida e exigível, entende-se que a decisão proferida pelo TCE/PE apresenta caráter opinativo, carecendo de exequibilidade, em razão da ausência de julgamento à época, pela Câmara Municipal. 14. Agravo de instrumento provido, aplicando-lhe o efeito expansivo, para extinguir a execução fiscal de origem por ausência de pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo. 15. Decisão unânime. (AGRAVO DE INSTRUMENTO 0008524-11.2017.8.17.9000, Rel. JOSE ANDRE MACHADO BARBOSA PINTO, Gabinete do Des. Ricardo de Oliveira Paes Barreto, julgado em 16/09/2019, DJe) (grifos nossos) É o caso dos autos. Por essa razão, o título que ensejou a inscrição em dívida ativa não tinha o condão para tanto, tratando-se de mero opinativo, que não expressa uma obrigação líquida, certa e exigível, estando ausente a sua exequibilidade, uma vez que não passou pelo crivo da Câmara Municipal de Vereadores. Destarte, resta afastada a presunção de exequibilidade do débito inscrito em dívida ativa (art. , da Lei nº 6.830/80), estando a respectiva certidão nula de pleno direito. Com estas considerações, voto pelo PROVIMENTO da apelação interposta por VALDEMAR VICENTE DE SOUZA, no sentido de reformar a r. sentença de primeiro grau para julgar procedentes os Embargos à Execução, declarando nula a Execução Fiscal respectiva e invertendo o ônus da sucumbência. É como voto. Recife, 29 de janeiro de 2020. Des. Josué Antônio Fonseca de Sena Relator Poder Judiciário TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE PERNAMBUCO Gabinete do Desembargador Josué Antônio Fonseca de Sena 4ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO 4ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO APELAÇÃO CÍVEL Nº 0474889-6 APELANTE: VALDEMAR VICENTE DE SOUZA APELADO: MUNICÍPIO DE IPUBI RELATOR: DES. JOSUÉ ANTÔNIO FONSECA DE SENA CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL FUNDADA EM DÍVIDA ATIVA, CUJA INSCRIÇÃO SE DEU MEDIANTE TÍTULO EXECUTIVO ORIGINÁRIO DE DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS, AO ANALISAR AS CONTAS DO PREFEITO DE IPUBI. CARÁTER MERAMENTE OPINATIVO. A COMPETÊNCIA PARA JULGAR AS CONTAS DO CHEFE DO EXECUTIVO É DA CÂMARA LEGISLATIVA (ART. 31, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE PERNAMBUCO), SENDO O TRIBUNAL DE CONTAS ÓRGÃO AUXILIAR, NOS TERMOS DO ART. 71, I, DA CRFB, SEGUIDO PELO ART. 30, I, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE PERNAMBUCO. PRESUNÇÃO DE EXEQUIBILIDADE DA DÍVIDA ATIVA AFASTADA. NULIDADE DA EXECUÇÃO FISCAL. JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE PERNAMBUCO. APELO PROVIDO. INVERSÃO DO ÔNUS SUCUMBENCIAL. DECISÃO UNÂNIME. ACÓRDÃO - Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível, em que são partes as acima indicadas, ACORDAM os Desembargadores integrantes da 4ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco, por decisão unânime, em DAR PROVIMENTO ao recurso, na forma do relatório e voto constante dos autos, que ficam fazendo parte integrante do presente julgado. Recife, 29 de janeiro de 2020. Des. Josué Antônio Fonseca de Sena Relator